1. INLEIDING
2. GERELATEERDE ONDERWERPEN EN DELTAFACTS
3. STRATEGIE MEERLAAGSVEILIGHEID
4. SCHEMATISCHE WEERGAVE 
5. TECHNISCHE KENMERKEN
6. GOVERNANCE
7. KOSTEN EN BATEN
8. PRAKTIJKERVARING EN LOPEND ONDERZOEK
9. KENNISLEEMTES
10. ERVARINGEN

1. Inleiding

De Richtlijn Overstromingsrisico’s (ROR, RICHTLIJN 2007/60/EG, artikel 1) stelt een kader vast voor het beoordelen en managen van overstromingsrisico’s. Daarbij beoogt de Richtlijn de negatieve gevolgen van overstromingen voor mens, milieu, cultureel erfgoed en economie te beperken. In de praktijk gaat de richtlijn over 3 zaken:

1. op basis van een risicobeoordeling passende maatregelen treffen;
2. burgers informeren over risico’s en maatregelen;
3. internationale afstemming over overstromingsrisico’s.

Al voordat deze Europese richtlijn in 2007 in werking trad werkte Nederland in de Rijn- en Maascommissie succesvol samen met buurlanden en stroomgebiedpartners om overstromingsrisico’s te beperken. Het Rijnactieplan en Maasactieplan zijn hiervan de resultaten. Toch beschouwt Nederland de ROR als een belangrijk juridisch instrument om grensoverschrijdende samenwerking verder te bevorderen.

Afbeelding Overstroming. Bron: Deltares beeldbank

De ROR is een procesrichtlijn en bevat geen gekwantificeerde doelstellingen en maatregelen. De kaarten en de plannen van de ROR zullen iedere 6 jaar herzien worden; hiermee volgt de ROR dezelfde cyclus als de KRW. Wel verplicht de ROR Europese lidstaten om op basis van een aantal inhoudelijke en procedurele eisen, de volgende producten te maken:

1. Voorlopige risicobeoordeling (VORB) (gerapporteerd: 22 maart 2019)
   De voorlopige risicobeoordeling (artikel 4) is erop gericht om, desgewenst op basis van beschikbare of makkelijk af te leiden informatie, de gebieden vast te stellen waar potentieel significante overstromingsrisico’s bestaan of te verwachten zijn. Deze voorlopige risicobeoordeling is in de 1e cyclus (2009-2016) niet uitgevoerd door Nederland, dat hierbij gebruik maakte van Artikel 13, lid 1b van de Richtlijn. In de 2e cyclus (2016-2022) is deze voorlopige risicobeoordeling voor de vier stroomgebieden wel uitgevoerd: https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/rapporten/2018/12/12/overstromingsrisico%E2%80%99s-in-nederland/overstromingsrisicos_in_nederland_2018.pdf
2. Overstromingsgevaar- en overstromingsrisicokaarten (gepubliceerd: 21 december 2019, gerapporteerd: 20 maart 2020)
   De overstromingsgevaar- en overstromingsrisicokaarten zijn erop gericht het publiek en het (lokaal) bestuur inzicht te bieden in de aard en omvang van de risico’s, mede als grondslag voor de aanpak voor het beheer van het risico. De ROR geeft enkele voorschriften voor de soorten en inhoud van de kaarten. Uiterlijk 22 december 2019 worden geactualiseerde kaarten gepubliceerd en op 22 maart gerapporteerd aan Brussel. De kaarten zijn te vinden op www.risicokaart.nl onder het thema overstromingen: https://flamingo.bij12.nl/risicokaart-viewer/app/Risicokaart-openbaar
3. Overstromingsrisicobeheerplannen (ORBP-en) (gepubliceerd december 2015)
   De overstromingsrisicobeheerplannen bevatten een overzicht van adequate doelen en maatregelen om overstromingsrisico’s te beheren. De ROR benoemt welke zaken in het plan aan de orde moeten komen. Op dit moment zijn de overstromingsrisicobeheerplannen voor ROR2 in ontwikkeling.

In Nederland is waterveiligheid al grotendeels opgenomen in beleids- en uitvoeringsplannen. Nederland heeft daarom een inventariserende en structurerende weg gekozen, waarbij er vooral gekeken wordt naar welke informatie beschikbaar is. Hoewel bij de implementatie van de ROR is gekozen voor een inventariserende weg, biedt het desondanks ook ‘nieuwe’ elementen. Het is voor het eerst dat binnen overstromingsrisicobeheerplannen een gestructureerde bundeling wordt gemaakt van doelen en maatregelen ten aanzien van bescherming, preventie en crisisbeheersing.

Op basis van de voorlopige overstromingsrisicobeoordeling moeten lidstaten gebieden aanwijzen met een potentieel significant overstromingsrisico. Er is sprake van een potentieel significant overstromingsrisico wanneer zich bij een gebeurtenis een of meer dodelijke slachtoffers kan voordoen of wanneer de economische schade meer bedraagt dan 40 miljoen euro. Op basis van de aangewezen gebieden worden kaarten gemaakt en de plannen geschreven.

De nieuwste kaarten (2019) zijn aangepast aan de meest actuele inzichten. Een belangrijke basis van de onderliggende scenario’s voor doorbraken van de primaire keringen zijn de gegevens gebruikt in het Deltaprogramma Veiligheid. Voor enkele gebieden zijn scenario’s vervangen, m.n. op basis van nieuwe hoogtebestanden (AHN2). De set met doorbraken voor regionale keringen is ook deels geactualiseerd met nieuwe berekeningen. Simulaties van overstromingen van de onbeschermde gebieden langs het hoofdwatersysteem zijn door RWS, in samenspraak met de regionale partners, verbeterd. De kaarten kunnen ook worden gebruikt voor bijvoorbeeld het maken van evacuatieplannen en RO-plannen.

Overigens is er ook een directe link gelegd met het Landelijk Informatiesysteem Water en Overstromingen en de app www.overstroomik.nl. De kaarten zijn op elkaar afgestemd en gebaseerd op dezelfde (selectie van) overstromingsscenario’s.

2. Gerelateerde onderwerpen en Deltafacts

Trefwoorden: beleid, richtlijn, risicobeoordeling, overstromingsgevaarkaarten, overstromingsrisicokaarten, overstromingsrisicobeheerplannen, EU-norm
Deltafacts: Borging vitale infrastructuur bij overstromingen

3. Strategie meerlaagsveiligheid

(1 Preventie, 2 Ruimtelijke ordening, 3 Crisisbeheersing)

De ROR eist dat lidstaten maatregelen rapporteren t.a.v. bescherming, preventie en crisisbeheersing.

Het is belangrijk om op te merken dat de definities voor de drie lagen zoals gedefinieerd in de Strategie Meerlaagsveiligheid niet precies overeenkomen met de definities die de ROR hanteert. In de tabel hieronder zijn de definities voor de drie lagen uit het NWP en de ROR naast elkaar gezet.

In de Nederlandse overstromingrisicobeheerplannen worden paraatheid en herstelmaatregelen beschreven in het hoofdstuk ‘Crisisbeheersing’.

4. Schematische weergave 

Planningscyclus ROR
Onderstaand schema geeft de planningscyclus van de ROR weer. Iedere zes jaar worden de kaarten en plannen geactualiseerd.

Preliminary flood risk assessment = Voorlopige risicobeoordeling (VORB)
Flood hazard and flood risk mapping = Overstromingsgevaar- en overstromingsrisicokaarten
Flood risk management plans = Overstromingsrisicobeheerplannen (ORBP-en)

Bron: ROR Plan van Aanpak (2010)

Naast de bovengenoemde producten die door de ROR verplicht worden gesteld, verplicht de ROR ook tot een aantal bindende principes die bij de ontwikkeling van deze kaarten, de ORBP-en en de uitvoering van doelen en maatregelen tot uiting moeten komen:

• stroomgebiedbenadering: de overstromingsrisico’s dienen voor het hele stroomgebied te worden beschouwd;
• veiligheidsketen: maatregelen moeten betrekking hebben op het beperken van de risico’s, het verkleinen van de kans en/of de gevolgen, crisisbeheersing en nazorg (preventie, bescherming en paraatheid); 
• risicobenadering: doelen en maatregelen worden bepaald op basis van een beoordeling van de overstromingskans in combinatie met de potentiële gevolgen van de overstroming;
• duurzaamheid: bij risicobeoordeling en de opstelling van de overstromingsrisicobeheerplannen moet rekening gehouden worden met andere EU-richtlijnen en de gevolgen van klimaatverandering;
• solidariteit of niet-afwentelen: lidstaten mogen geen maatregelen nemen die de overstromingskansen in andere lidstaten verhogen tenzij zij daarover onderling overeenstemming hebben bereikt;

Ten slotte zijn er een tweetal proces-eisen gesteld:

• publieke participatie: belanghebbenden worden actief betrokken bij het opstellen, toetsen en bijstellen van de ORBP-en. De lidstaten stellen de VRB-en, de overstromingsgevaar- en overstromingsrisicokaarten en de ORBP-en beschikbaar aan het publiek (Plan van aanpak, 2016).
• afstemming met de Kaderrichtlijn Water (KRW): efficiënt gebruik maken van bestaande structuren vanuit de KRW, waarop de ROR aansluit qua stroomgebiedbenadering, zie governance.

5. Technische kenmerken

n.v.t.

6. Governance

De volgende partijen zijn bij de ROR betrokken:

De productie van vereiste producten vindt plaats in 3 productieteams:

1. Plannen; Dit productieteam zorgt dat de delen B (de nationale delen) van de overstromingrisicobeheerplannen (ORBP-en) worden geschreven en tijdig gereed zijn. De delen A (internationale delen) worden opgesteld door de Internationale Riviercommissies.
2. Kaarten: Dit productieteam zorgt dat de kaarten die vanuit de ROR vereist zijn worden opgesteld en tijdig gereed zijn.
3. Afstemming en Proces: Dit productieteam verzorgt de afstemming met het Deltaprogramma, KRW, NWP, waterbeheerplannen waterschappen en internationale afstemming en het proces tot vaststelling van producten die gemaakt worden, met voorbereidende communicatie en consultatie.

De trekkers van de productieteams stemmen in het Coördinatieteam, o.l.v. de landelijk coördinator (RWS), de productielijnen af.

Besluitvorming vindt in principe plaats in de interbestuurlijke projectgroep IMPlementatie Richtlijn Overstromingsrisico’s (IMPRO). In IMPRO participeren de landelijk coördinator , Rijkswaterstaat (als beheerder), Unie van Waterschappen (UvW), De provincies (IPO), Vereniging van Nederlandse Riviergemeneenten (VNR), Het ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) en van Infrastructuur en Waterstaat.

De overstromingsgevaar- en overstromingsrisicokaarten
Op basis van de voorlopige overstromingsrisicobeoordeling moeten lidstaten gebieden aanwijzen met een potentieel significant overstromingsrisico. Er is sprake van een potentieel significant overstromingsrisico wanneer zich bij een gebeurtenis een of meer dodelijke slachtoffers kan voordoen of wanneer de economische schade meer bedraagt dan 40 miljoen euro.

Voor de gebieden met een potentieel significant overstromingsrisico worden twee typen kaarten getoond: overstromingsgevaarkaarten met de gevolgen van overstromingen (gebiedsomvang, waterdiepte, etc.) en overstromingsrisicokaarten met de gevolgen van overstromingen in termen van potentiële schade en getroffenen. In de kaarten zijn overstromingen van zowel onbeschermde als beschermde gebieden langs het hoofdwatersysteem en het regionale oppervlaktewatersysteem (met een overschrijdingsnorm vanaf 1/100 per jaar – type III, IV en V) opgenomen. Gebieden worden beschermd door primaire waterkeringen (zoals vastgelegd in de Waterwet) en regionale waterkeringen (zoals vastgelegd in provinciale verordeningen). De kaarten zijn gebaseerd op overstromingsscenario’s met vier verschillende waarschijnlijkheden op basis van actuele inzichten over overstromingskansen:

1. 1. Grote kans op overstromingen: toont alle gebieden die door overstromingen van eens in de tien jaar kunnen worden getroffen;
   2. Middelgrote kans op overstromingen: toont alle gebieden die door overstromingen van ongeveer eens in de 100 jaar kunnen worden getroffen;
   3. Kleine kans op overstromingen: toont alle gebieden die door overstromingen van ongeveer eens in de 1.000 jaar kunnen worden getroffen;
   4. Scenario’s van buitengewone gebeurtenissen: toont alle gebieden die volgens ‘buitengewone gebeurtenissen met een kans van eens in de 10.000 jaar of kleiner kunnen overstromen. De informatie van deze overstromingsgevaarkaart komt overeen met die van overstroomik.nl met de bijbehorende app.

De kaarten geven het ruimtelijk beeld van alle mogelijke overstromingen op allerlei plaatsen en vanuit diverse bronnen. De getoonde overstromingen treden in werkelijkheid nooit allemaal tegelijkertijd op. Op de kaarten zijn ook waterkeringen te zien die beveiliging bieden tegen overstromingen. In geval van het doorbreken van een waterkering kunnen in een zone direct achter de kering hoge stroomsnelheden voorkomen.

Op 22 december 2019 worden de vanuit de ROR vereiste kaarten geactualiseerd op www.risicokaart.nl. Ze zijn te vinden in de map Natuurrampen en daaronder in de submap Overstromingen.

De Overstromingsbeheersplannen
De ORBP-en bestaan uit twee onderdelen een plandeel A, de beschrijving, doelen en maatregelen van het internationale stroomgebied opgesteld door de Internationale Riviercommissies, en een plandeel B, de nationale beschrijving van het stroomgebied opgesteld door Nederland. Er worden vier ORBP-en gemaakt: Rijn, Maas, Schelde en Eems. Nederland heeft in de lopende cyclus van de ROR gekozen voor een sobere en doelmatige implementatie, om die reden rapporteert Nederland alleen vigerend beleid en daaronder liggende maatregelen.

Afstemming met de Kaderrichtlijn Water
Tussen de ROR en de Kaderrichtlijn Water (KRW) vindt al procesmatige en inhoudelijke coördinatie en afstemming plaats. De ROR en de KRW zijn rechtstreeks met elkaar verbonden op de volgende manieren:

1. Op organisatorisch niveau vallen beiden onder de Common Implementation Strategy van de Water Framework Directive. De ROR maakt deel uit van de Werkgroep Floods, een ambtelijke werkgroep waarin alle lidstaten alsmede non-gouvernementele organisaties (NGOs) vertegenwoordigd zijn. Deze werkgroep heeft diverse taken, waaronder: afstemming over de interpretatie van de richtlijn, uitleg van en overeenstemming over de terminologie (bijv. wat is een potentieel significant risico?), het maken van afspraken over de rapportageverplichting dmv de reporting sheets (bijv. wat is de minimale informatie die een kaart moet bevatten?) en de uitwisseling van kennis en afstemming met andere richtlijnen. Voor de bestuurlijke afstemming staat boven de werkgroep een Stuurgroep en het Waterdirecteurenoverleg. Onderwerpen waarover geen overeenstemming kan worden bereikt in de werkgroep, Stuurgroep en/of het Waterdirecteurenoverleg, kunnen  worden voorgelegd aan een wetgevingscomité bestaande uit nationale ambtenaren van de lidstaten. Zij kunnen dan een bindende uitspraak doen over een twistpunt. 
2. De ROR verwijst zowel direct als indirect naar de KRW. De directe verwijzing bestaat onder andere uit het overnemen van de aanpak van publieke participatie uit de KRW; de indirecte verwijzing bestaat eruit dat doelen en maatregelen van de ROR afgestemd dienen te worden op de KRW. Waar mogelijk moet gezocht worden naar synergie; eventuele tegenstrijdige doelen/maatregelen dienen verantwoord te worden.
3. Qua planning loopt de cyclus van de ROR gelijk met die van de KRW (beiden hebben een cyclus van 6 jaar); echter de KRW loopt een fase voor (voor de KRW is een 2e  ronde van plannen klaar). Daarnaast komen de werkwijze (bijvoorbeeld de manier waarop informatie verzameld wordt) en de manier van rapporteren van de ROR sterk overeen met die van de KRW. In de aanloop naar de volgende cyclus zal gekeken worden of verdere integratie tussen de ROR en de KRW mogelijk is. De Europese Commissie is voor de integratie van de onderwerpen. Echter fysieke integratie van de producten staat ter discussie omdat eisen voor waterveiligheid, waterkwaliteit en ecologie in de Nederlandse situatie uiteen lopen. Hierdoor is het synergievoordeel in de Nederlandse situatie waarschijnlijk beperkt.

Afstemming met bestaand Nederlands beleid
Op het gebied van afstemming met ander bestaand Nederlands beleid wordt er gebruik gemaakt van bestaande informatie en beleid voor de ROR. Twee uitgangspunten daarbij zijn geweest: ‘Sober en doelmatig’ en ‘Geen extra bestuurlijke last’. In overeenstemming met het eerste uitgangspunt wordt de ROR gebruikt om te inventariseren en structureren wat er al ligt aan bestaande informatie, maar vindt er wel internationale afstemming en integratie plaats van alle bestaande stukken. In de ORBP-en wordt gerapporteerd over het vigerende beleid (doelen en maatregelen) dat eerder in de nationale of regionale context is vastgesteld. In overeenstemming met het tweede uitgangspunt, geen extra bestuurlijke last, wordt er uitgegaan van het feit dat voor het bestaande beleid al draagvlak is gecreëerd door publieke participatie; er worden dus geen nieuwe bestuurlijke participatie processen gestart voor de ROR. Ook worden geen nieuwe bestuurlijke overlegfora opgezet maar wordt aangesloten bij reeds bestaande structuren zoals de Regionale Bestuurlijke Overleggen (RBO’s) en koepeloverleggen. Voor het vaststellen van de ORBP-en is wel een wettelijke inspraakperiode van een half jaar vereist. De ORBP-en maken volgens de Waterwet onderdeel uit van het NWP. Deze zullen dus gezamenlijk voor inspraak ter inzage worden gelegd.

Gevolgen voor waterschappen
Voor de waterschappen verandert de ROR in principe weinig, aangezien de ROR inspeelt op vigerend beleid en beschikbare informatie, en de verantwoordelijkheden of wettelijke taken van de waterschappen. Wel biedt de ROR een platform voor overleg met provincies en veiligheidsregio’s, zie ook Kosten en Baten.

Vernieuwende aspecten van de ROR 
Zoals in de inleiding is benoemd heeft Nederland een inventariserende en structurerende weg gekozen omdat waterveiligheid in ons land al vergaand is opgenomen in beleids- en uitvoeringsplannen. De ROR biedt echter ook vernieuwing van de in 2013 gepubliceerde overstromingskaart. Overstromingskaarten zijn nu beschikbaar voor 4 kansenklassen (grote kans, middelgrote kans, kleine kans en scenario’s van buitengewone gebeurtenissen) en gebaseerd op inschattingen van actuele overstromingskansen. En de overstromingskaarten laten ook mogelijke overstromingen uit regionale wateren zien. Tevens is de gezamenlijke rapportage van bestaand beleid op het gebied van zowel bescherming, preventie als crisisbeheersing in de ORBP-en vernieuwend. Bestaande bevoegdheden van bestuursorganen blijven echter onaangetast.

7. Kosten en baten

Kosten
Op financieel gebied zijn er slechts zeer beperkt kosten verbonden aan de ROR. De ROR maakt gebruik van bestaande structuren zoals koepelorganisaties en het bestuursplatform van de KRW. Daarnaast maakt het gebruik van data die al volgens bestaand beleid verzameld moet worden. De enige kosten zijn tijdelijk extra capaciteitsbehoefte binnen de coördinerende partijen en de beheerkosten van de kaarten en rapporteerkosten, die overigens voor een groot deel door het rijk worden gedragen. Er zijn geen maatschappelijke kosten verbonden aan de ROR.

Baten
De baten van de ROR bestaan vooral uit het beperken van negatieve gevolgen van overstromingen, zoals ook beschreven in de inleiding. Het biedt een nationale infrastructuur die ervoor zorgt dat kaarten eenduidig, robuust, actueel en betrouwbaar gemaakt worden; waarbij waterschappen, Rijkswaterstaat en provincies de gegevens dienen aan te leveren.

Daarnaast biedt het een platform en netwerkmogelijkheid voor rijk, waterschappen, provincies, gemeenten en veiligheidsregio’s.

Tot slot zijn de stroomgebied-, integrale en duurzame aanpak (kenmerken die in de proceseisen van de ROR zijn opgenomen) tevens duidelijke baten van de ROR. Volgens de stroomgebiedbenadering dienen overstromingsrisico’s voor het hele stroomgebied beschouwd te worden. De grenzen van de stroomgebieden zoals gebruikt in de ROR komen overeen met de grenzen die voor de uitvoering van de KRW zijn gebruikt. De integrale aanpak bestaat bijvoorbeeld uit het op een samenhangende wijze bijeenbrengen van de in bestaande beleidsplannen genoemde doelen en maatregelen ten aanzien van zowel bescherming als preventie en crisisbeheersing. Deze doelen en maatregelen kunnen afkomstig zijn uit vigerend beleid ten aanzien van overstromingsrisicobeheer op zowel nationaal als regionaal niveau. De aandacht voor duurzaamheid ten slotte bestaat eruit dat de gevolgen van klimaatveranderingen meegenomen worden in het ontwikkelen van de ORBP-en en dat er tevens rekening gehouden wordt met integratie met de KRW, andere Europese richtlijnen en internationaal beleid.

Afbeelding. Overstroming. Bron: Deltares beeldbank

8. Praktijkervaring en lopend onderzoek

Ontwikkelingen rondom de ROR en geschatte planning

1. Overstromingsgevaar- en overstromingsrisicokaarten
   De landelijke database overstromingsscenario’s, waarin de overstromingsrisicogegevens te vinden zijn, wordt door alle waterbeheerders en provincies gebruikt. De website www.risicokaart.nl dient als openbaar platform voor toegang tot de kaarten die op basis van de gegevens in de landelijke database overstromingsscenario’s gemaakt worden. De website bevat op dit moment alle verplichte overstromingsgevaren-en gevolgenkaarten. Er is een directe gegevensverbinding gemaakt met het Landelijk Informatiesysteem Water en Overstromingen en www.overstroomik.nl.
2. Overstromingsrisicobeheerplannen (ORBP-en)
   De basis-ORBP-en zijn eind 2015 opgesteld. Er zijn vier stroomgebieds ORBP-en, voor elk van de stroomgebieden één, die op dit moment bestaan uit een combinatie van rijks- en regionaal beleid. Vanaf 2016 zijn de ORBP-en operationeel. Op dit moment worden de ORBP-en herzien.

9. Kennisleemtes

De kennisleemtes op dit onderwerp zijn beperkt omdat Nederland al voorop loopt in de invoering van de ROR. Belangrijke kennisleemtes op het gebied van de ROR zijn echter nog:

• Wat zijn de potentiele (significante) overstromingsrisico’s van overstromingen als gevolg van extreme neerslag? Een eerste landelijk beeld is opgesteld, en er wordt veel verwacht van de resultaten van de klimaatstresstesten die zijn uitgevoerd door de gemeentes.
• Hoe gaat men om met onzekerheden, aannames en verschillen in detailniveaus uit modellen? (bijv. de faalkansbepaling)
• Hoe kan de informatie in zowel de plannen als de kaarten zo toegankelijk mogelijk gemaakt worden, zowel fysiek als inhoudelijk?

10. Ervaringen

n.v.t.