1. INLEIDING

Participatieve monitoring houdt in dat je de monitoring van de effecten van een maatregel, project of beleid gezamenlijk doet. Bij reguliere monitoring zijn het de inhoudelijke experts die een monitoringsprotocol opstellen, een monitoringsnet inrichten, data verzamelen en deze interpreteren. Bij participatieve monitoring worden belanghebbenden bij een maatregel of plan betrokken bij de monitoring van de effecten van die maatregel of dat plan. Je kan hier goed een vergelijking maken met participatieve planvorming. Deze nieuwe manier van planning was een reactie op de klassieke, rationele, manier van plannen waarin experts het optimale plan voorbereiden en dat plan vervolgens wordt vastgesteld en uitgevoerd. Participatieve planvorming houdt in dat de belanghebbenden bij een plan op zo’n manier worden betrokken bij de opstelling van dat plan dat ze de mogelijkheid hebben invloed uit te oefenen op de inhoud van dat plan. Het verschil tussen reguliere en participatieve monitoring is vergelijkbaar.

Deze Deltafact bespreekt de mogelijke meerwaarde van participatieve monitoring en de doelen die waterbeheerders met participatieve monitoring kunnen bereiken. Participatieve monitoring is immers geen doel op zich, maar een middel om bijvoorbeeld invulling te geven aan adaptief waterbeheer. Verder wordt ingegaan op verschillende vormen van participatieve monitoring, methoden om participatieve monitoring voor te bereiden en uit te voeren en de randvoorwaarden voor de toepassing van participatieve monitoring in de praktijk.

2. GERELATEERDE ONDERWERPEN EN DELTAFACTS

• Deltascenario’s en adaptief deltamanagement
• Sturingsinstrumentarium voor een vitale bodem
• Ontwikkelpaden voor een natuurlijker functioneren van beken en riviertjes
• Monitoringstrategieën voor het meten van de effectiviteit van beekherstelprojecten

3. STRATEGIE

Omdat participatieve monitoring een specifieke vorm van participatie is kan participatieve monitoring onderdeel uitmaken van een bredere participatiestrategie van een waterbeheerder. Daarin wordt bijvoorbeeld ook ingegaan op de vraag hoe stakeholders worden betrokken in visie- en planontwikkeling, zoals in gebiedsprocessen. Een met participatieve monitoring verwant begrip is Citizen Science. Dat begrip verwijst naar onderzoek waarin burgers een rol spelen, bijvoorbeeld door data te verzamelen over flora en fauna of over waterkwaliteit (Hoogland et al. 2020). Een mooi voorbeeld hiervan in het waterbeheer is de Community of Practice (CoP) Bewustzijn Waterkwaliteit opgericht op initiatief van Waternet en onder de vlag van STOWA (https://www.hetschonewaterexperiment.nl/). In dit initiatief verzamelen burgers gezamenlijk met experts data over waterkwaliteit.

Ook participatieve monitoring gaat over het gezamenlijk verzamelen van monitoringsdata. Anders dan veel Citizien Science projecten is participatieve monitoring direct gekoppeld aan een bepaald besluit- en planvormingsproces of aan de uitvoering van bepaalde (innovatieve) beheersmaatregelen. Dit betekent dat diegenen die zijn betrokken bij de participatieve monitoring veelal ook een specifiek belang hebben. Zo kan het zijn dat de beheersmaatregel op hun land wordt uitgevoerd of dat de beheersmaatregel bepaalde negatieve of juist positieve effecten heeft. Ook hier kan weer de vergelijking worden gemaakt met een participatief planproces. Ook daarin hebben partijen doorgaans verschillende belangen. Participatieve monitoring in de praktijk is veelal onderdeel van of een vervolg op een gezamenlijk visie- of planvormingsproces, bijvoorbeeld een gebiedsproces waarin partijen een gezamenlijke gebiedsvisie hebben ontwikkeld. Participatieve monitoring is dan een proces waarin partijen gezamenlijk monitoren wat de effecten zijn van de uitvoering van de in de gebiedsvisie opgenomen maatregelen.

In de praktijk kunnen verschillende redenen bestaan om participatief te monitoren:

1. Kostenbesparing. Dataverzameling door vrijwilligers lijkt goedkoop. Daarbij moet wel worden bedacht dat de organisatie van een participatief monitoringsproces veel tijd kost qua voorbereiding en begeleiding (en daarmee uiteindelijk toch ook de nodige investeringen kan vragen). Afgezien daarvan kan het ook zinvol zijn om door vrijwilligers gemaakte onkosten deels te vergoeden.

2. (Gezamenlijk) leren. Het kan zijn dat de waterbeheerder verwacht dat door vrijwilligers verzamelde data behulpzaam zijn om het watersysteem beter te doorgronden. Zo zou met behulp van door agrariërs verzamelde grondwaterpeilen een grondwatermodel kunnen worden gevalideerd. Het kan echter ook zo zijn dat de waterbeheerder juist verwacht dat diegenen die deelnemen aan de participatieve monitoring leren, bijvoorbeeld dat hun waterbewustzijn toeneemt. Tenslotte kan de verwachting zijn dat er juist gezamenlijk wordt geleerd. Zo’n gezamenlijk of sociaal leerproces past goed bij een benadering van adaptief deltamanagement waarin partijen periodiek reflecteren op de effectiviteit van plannen en interventies en de noodzaak en mogelijkheden om deze bij te stellen (Cundill en Fabricius 2009). Zie daarvoor ook de Deltafact over Deltascenario’s en adaptief deltamanagement.

 3. Vertrouwen. Participatieve monitoring kan bijdragen aan het vertrouwen tussen de bij de monitoring betrokken partijen. Door de opzet en resultaten van de monitoring met elkaar te delen en te bespreken neemt het vertrouwen in elkaar en in de kwaliteit van de monitoringsdata toe (Meijerink et al. 2019).

4. Draagvlak. Een belangrijk motief voor participatieve planvorming is de verwachting dat de steun voor bepaalde maatregelen of plannen toeneemt op het moment dat je belanghebbenden daar serieus bij betrekt (omdat men ook zelf ervaring opdoet / inzicht verwerft). Op een vergelijkbare manier kan je beargumenteren dat wanneer je belanghebbenden intensief betrekt bij de monitoring van de effecten van maatregelen en de interpretatie van de verzamelde data, de steun voor de maatregel ook zal toenemen.

5. Relatiebeheer. Soms willen partijen graag meer inzicht verwerven in de effectiviteit van beheersmaatregelen door zelf op eigen perceel te meten. Dat kan je als waterbeheerder faciliteren, zelfs al heb je daar geen direct inhoudelijk belang bij. Op die manier investeer je in de relatie en bouw je krediet op dat je later weer kunt gebruiken.

6. Verantwoorden. Een belangrijke functie van monitoring is de verantwoordingsfunctie (Kool, 2007). Met behulp van monitoring kan worden vastgesteld of bepaalde beleidsdoelen worden bereikt. Ook participatieve monitoring kan deze verantwoordingsfunctie vervullen. Zo kan aan de stuurgroep van een gebiedsproces worden gecommuniceerd over de effecten van de uitvoering van de in een gebiedsplan opgenomen maatregelen.

4. SCHEMATISCHE WEERGAVE

Bij participatieve monitoring worden belanghebbenden bij een maatregel of plan betrokken bij de monitoring van die maatregel of dat plan. Dat kan betekenen dat deze belanghebbenden daadwerkelijk ook (een deel van de) data gaan verzamelen, maar dat hoeft niet. Je kunt belanghebbenden ook betrekken bij:

- het ontwerp van de monitoring (wat zal worden gemonitord, hoe en door wie wordt dat gedaan?);
- de duiding of interpretatie van de resultaten van de monitoring;
- het gesprek over mogelijke aanpassingen van getroffen maatregelen naar aanleiding van de resultaten van de monitoring of over aanpassingen van de wijze waarop wordt gemonitord. 

Figuur 1 laat deze verschillende fasen van participatieve monitoring zien.

Figuur 1. Fasen van participatieve monitoring

5. WERKING

Participatieve monitoring vraagt om een goede voorbereiding. Deze voorbereiding kan ook worden gezien als de eerste stap van een participatief monitoringsproces. Eén van de hulpmiddelen die kan worden gebruikt om participatieve monitoring voor te bereiden en te structureren is de zogeheten Canvas. Zie Figuur 2.

Figuur 2. De Canvas als hulpmiddel om de voorbereiding van participatieve monitoring te structureren.

Volgens deze Canvas moet een aantal vragen worden beantwoord om van tevoren te bepalen of participatieve monitoring van toegevoegde waarde is en hoe dit dan ingevuld kan worden. Waterbeheerders en gebruikers denken samen na over deze vragen.

1. Wie maakt zich zorgen/ wie ziet kansen? Als in een gebied bijvoorbeeld het peil wordt opgezet kan het zijn dat natuurbeheerders kansen zien en agrariërs zich zorgen maken.
2. Waarover maakt men zich zorgen/ ziet men kansen? In dit geval kunnen natuurbeheerders kansen zien voor herstel van natte natuur en agrariërs zich zorgen maken over natschade, bijvoorbeeld omdat ze hun akkers niet meer op kunnen met zware voertuigen.
3. Wat wil men dat er wordt gemeten? Bijvoorbeeld grondwaterstanden, herstel van vegetatie, flora en fauna of gewasopbrengsten.
4. Wie wil/mag er gaan meten? Bijvoorbeeld oppervlaktewaterpeilen door het waterschap, inventarisatie van vegetatie door vrijwilligers en grondwaterstanden door agrariërs met behulp van het waterschap.
5. Hoe wil men dat er gemeten wordt? Bijvoorbeeld met peilstokken of op afstand uit te lezen grondwaterpeilmetingen
6. Wie wil/mag er gaan analyseren/interpreteren? Bijvoorbeeld het waterschap of een ingehuurde deskundige (die ook uit het netwerk van gebruikers kan komen)
7. Hoe wil men analyseren/interpreteren? Bijvoorbeeld met gebruikmaking van grondwatermodellen
8. Hoe wil men communiceren? Delen van resultaten via een website, nieuwsbrieven, social media of een Whatsapp groep.
9. Wat zijn verwachte kosten? Denk aan kosten voor peilbuizen, data uitwisseling,  modelberekeningen, communicatie en organisatie workshops.
10. Wat zijn mogelijke scenario’s ten aanzien van de uitkomsten (naar verwachting of niet?). Bijvoorbeeld de peilverhoging leidt tot de gewenste effecten of niet.
11. Wie moet er (voor elk scenario) dan wat doen? Bijvoorbeeld wie moet actie ondernemen als gewenste effecten niet optreden? Moet de strategie worden aangepast of moeten diegenen die schade ondervinden worden gecompenseerd?
12. Wat is daarvoor nodig (middelen en capaciteit)? Wat is nodig om beleid aan te kunnen passen of negatieve effecten te kunnen compenseren?

Het invullen van de Canvas kan tot de conclusie leiden dat participatieve monitoring geen toegevoegde waarde heeft. Dat geldt bijvoorbeeld in een situatie wanneer er geen partijen zijn die zich zorgen maken of kansen zien of waarin er geen partijen zijn die willen deelnemen aan de monitoring. Als participatieve monitoring wel zinvol is vormt de ingevulde CANVAS de basis voor een goed monitoringsplan. De vragen 10 t/m 12 laten zien dat ook goed verwachtingenmanagement belangrijk is. Vooraf moet worden gesproken over mogelijke uitkomsten van de monitoring en moet duidelijk zijn voor wie daar welke consequenties aan zijn verbonden.

Voor het daadwerkelijk verzamelen en uitwisselen van data zijn verschillende methodes aanwezig. Zo kunnen bijvoorbeeld grondwater- of oppervlaktewaterstanden worden uitgelezen, kan nitraat worden gemeten via de Nitraat App, of kunnen gewasopbrengsten worden bijgehouden. Deze data moeten vervolgens worden ingevoerd  zodat ze kunnen worden gecombineerd en verwerkt. Dit kan bijvoorbeeld via de KoboToolbox of via Google Forms. Laagdrempelige vormen voor het delen van data kunnen zijn gebiedsbijeenkomsten of het delen van informatie in een Whatsapp groep.

De waterbeheerder of andere deskundige partij moet de data vervolgens analyseren. Op basis daarvan kunnen waterbeheerder en gebruikers gezamenlijk bespreken wat de betekenis is van deze resultaten en tot welke aanpassingen in het beheer deze eventueel aanleiding geven.

6. KOSTEN EN BATEN

De kosten van participatieve monitoring zijn afhankelijk van wat er precies moet worden gemeten, het aantal meetpunten en technische benodigdheden. Een belangrijk deel van de kosten zijn de zogeheten transactiekosten, de kosten van het overleg tussen waterbeheerder en gebruikers over de monitoring. Participatieve monitoring vraagt om commitment van alle betrokken partijen. Gebruikers moeten bereid zijn mee te denken en eventueel ook om zelf data te verzamelen. Waterbeheerders moeten bereid zijn om tijd en energie in dit overleg te steken en in het verzamelen en analyseren van de data. Daar tegenover staan de baten die samenhangen met de mogelijke doelen van participatieve monitoring. Mogelijke opbrengsten zijn dat de waterbeheerder nieuwe kennis vergaart over het watersysteem, dat het waterbewustzijn van gebruikers en de steun voor bepaalde beheersmaatregelen toenemen, dat krediet wordt opgebouwd en het onderlinge vertrouwen toeneemt (Breman et al. 2014).

Om de kosten en baten van citizen science projecten in kaart te brengen heeft de UKEOF (UK environmental observation Framework) een tool ontwikkeld. Deze is ook bruikbaar gebleken voor  de toepassing op Nederlandse projecten (Breman et al. 2017).

De tool (Engelse versie) is gratis te downloaden via
 http://www.ukeof.org.uk/resources/citizen-science-resources/UKEOF_CSSpreadsheetToolFinal_all.xlsx/view

7. RANDVOORWAARDEN

Belangrijke randvoorwaarden voor participatieve monitoring zijn dat:

• zowel waterbeheerders als gebruikers hierin voldoende tijd willen investeren. Waterbeheerders moeten voldoende personele capaciteit vrijmaken voor het overleg met gebruikers. Gebruikers moeten voldoende tijd vrijmaken voor deelname een vergaderingen en/ of voor de verzameling van en het doorgeven van data;
• waterbeheerders voldoende financiële middelen reserveren voor (de verschillende fases / facetten van) monitoring;
• afspraken worden gemaakt over de consequenties die worden verbonden aan de resultaten van de monitoring. Wat gebeurt er wanneer bepaalde interventies in het watersysteem minder effectief zijn dan gedacht? Worden deze  maatregelen dan stopgezet of aangepast? En wie beslist daar dan over? En wat als effecten van een maatregel voor een deel van de gebruikers positief blijkt uit te pakken en voor een ander deel van de gebruikers niet? Worden ‘verliezers’  in zo’n geval gecompenseerd?
• afdelingen binnen een waterschap een gezamenlijke visie hebben op de rol van participatieve monitoring. In de praktijk zijn vaak verschillende afdelingen, zoals een afdeling monitoring, een afdeling beleid en strategie en/of een districtskantoor betrokken. Zij moeten overeenstemming hebben over het doel dat ze met participatieve monitoring willen nastreven. Is dat alleen leren over de effectiviteit van een interventie of zijn er ook procesdoelen, zoals het vergroten van het draagvlak, werken aan vertrouwen of het opbouwen van krediet bij bepaalde partijen?
• Competenties van de waterbeheerder. Deelname aan een participatief monitoringsproces vraagt niet alleen om inhoudelijke deskundigheid/ competenties, maar ook om communicatieve vaardigheden.

8. GOVERNANCE

Een participatief monitoringsproces vraagt om commitment en goede afspraken tussen partijen over wie welke rol vervult en over de wijze waarop met elkaar wordt gecommuniceerd. Participatieve monitoring kent een andere dynamiek dan de meer traditionele monitoring door inhoudelijke experts. Net als bij andere vormen van participatie in het waterbeheer geldt voor participatieve monitoring namelijk dat bepaalde verwachtingen worden gewekt bij de deelnemers aan de participatieve monitoring. Het kan zijn dat deelnemers meer hopen te leren over de effectiviteit van een interventie, maar het kan ook zijn dat ze hopen aan te tonen dat een maatregel niet werkt omdat ze er hinder van ondervinden. Goed verwachtingenmanagement is daarom van groot belang. Vooraf moet duidelijk zijn wat de bereidheid is en wat de mogelijkheden zijn om plannen of maatregelen terug te draaien dan wel aan te passen. Als die mogelijkheden en de bereidheid er niet zijn is het niet verstandig een participatief monitoringsproces te starten. Ook de beëindiging van de monitoring behoeft aandacht. Wanneer zal worden gestopt en kunnen alle partijen zich daar in vinden, of wordt de monitoring misschien voortgezet door een deel van de betrokkenen en moet hiervoor bepaalde kennis worden overgedragen?

9. PRAKTIJKERVARINGEN EN LOPENDE INITIATIEVEN

In het project Lumbricus is ervaring opgedaan met participatieve monitoring van peilopzet in de Raamvallei en Noord-Brabant en klimaatadaptieve drainage in het buurtschap Stegeren in het Overijsselse Vechtdal (Breman et al. 2019; https://www.programmalumbricus.nl/thema/goede-governance/projecten/projectpagina-6/). Voor de peilopzet in de Raamvallei is de hierboven beschreven systematiek van de Canvas gebruikt om de participatieve monitoring voor te bereiden. Dit heeft geleid tot een monitoringsprotocol. Daarnaast is door middel van een serie interviews en twee workshops een discussie binnen het waterschap gefaciliteerd over de mogelijke meerwaarde van participatieve monitoring voor het waterschap. Hierdoor is bijgedragen aan een gedeeld beeld/ gedeelde visie op de rol van participatieve monitoring in het waterbeheer. Tenslotte is een praktische handleiding voor participatieve monitoring ontwikkeld (Ellen et al. 2021).

In het buurtschap Stegeren heeft het waterschap Vechtstromen in samenwerking met agrariërs en onderzoekers de effecten van de aanleg van klimaatadaptieve drainage op een aantal percelen gemonitord. Een evaluatie van deze pilot heeft laten zien dat de participatieve monitoring volgens betrokkenen niet alleen heeft bijgedragen aan een vergroting van het inzicht in de effectiviteit van de maatregel en de werking van het watersysteem, maar ook aan het vertrouwen tussen partijen en de steun voor deze nieuwe manier van draineren. Een belangrijke les van deze kleinschalige pilot was dat eenvoudige middelen, zoals een gezamenlijk Whatsapp groep, een belangrijke rol kunnen spelen in de gezamenlijke monitoring van de werking en effecten van maatregelen. Een andere les was dat de dataverzameling nog wel wat systematischer had gekund, dat daar ook betere afspraken over hadden kunnen worden gemaakt. De pilot in Stegeren wordt vervolgd in het onderzoeksproject KLIMAP (Didde, 2020).

Onderzoekers van de Radboud Universiteit en de Universiteit Twente hebben onderzoek gedaan naar de participatieve monitoring van de aanleg van langsdammen in de Waal (Verbrugge et al. 2017). Daarbij is zowel gekeken naar de motieven om mee te doen als naar de leereffecten van deze monitoring. Andere voorbeelden van participatieve monitoring zijn het project Landbouw op Peil (Kuindersma en Breman, 2014) waarin boeren data over bijvoorbeeld grondwaterstanden hebben verzameld en de participatieve monitoring van flexibel peilbeheer in de Loosdrechtse Plassen (Breman et al. 2014). Huiseigenaren die vreesden voor water in hun kelders of aantasting van steigers en fundering door lage waterstanden, hebben daar zelf waterstanden gemeten.

In al deze gevallen hebben waterbeheerders samen met belangenhebbenden de effecten van beheermaatregelen gemonitord. Dit heeft niet alleen bijdragen aan meer inzicht in deze effecten, maar ook aan het vertrouwen en de relatie tussen de betrokken partijen. Dat laatste is een belangrijke meerwaarde van participatieve monitoring ten opzichte van de monitoring door alleen professionals.

10. KENNISLEEMTEN

Er is inmiddels veel kennis beschikbaar over technieken die kunnen worden gebruikt om dataverzameling en – uitwisseling bij participatieve monitoring te faciliteren. Verder is onder andere in Lumbricus voldoende ervaring opgedaan om te weten dat participatieve monitoring kan bijdragen aan gezamenlijk leren en vertrouwen tussen partijen. Er is echter nog minder bekend over de governance van participatieve monitoring: Hoe kan je een dergelijk proces het beste organiseren en hoe doe je aan een goed verwachtingenmanagement? Hoe voorkom je een situatie waarin participatieve monitoring vooral wordt gebruikt om de eigen positie in een debat te onderbouwen of om bepaalde maatregelen tegen te houden in plaats van om een gezamenlijk leerproces te faciliteren? En hoe /wanneer beëindig je een gezamenlijk leerproces op een manier die geen afbreuk doet aan datgene wat is opgebouwd?